《中華人民共和國(guó)資源稅法》(以下簡(jiǎn)稱《資源稅法》)自2020年9月1日起施行，一年來，地?zé)?/a>界對(duì)《資源稅法》和各地實(shí)施細(xì)則的爭(zhēng)議從未停止。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在地?zé)崮?/a>為可再生能源，卻要繳納高額的稅費(fèi)。在該法所附的《稅目稅率表》中，地?zé)?/a>被劃定為“能源礦產(chǎn)”，其征稅對(duì)象為“原礦”，稅率規(guī)定為“1%~20%或者1~30元/m3”。

征收對(duì)象是否合理？計(jì)稅單位是否科學(xué)？近期以來，德國(guó)亥姆霍茲環(huán)境研究中心邵亥冰博士、中國(guó)科學(xué)院地質(zhì)與地球物理研究所孔彥龍博士、江蘇省環(huán)境科學(xué)院沈百鑫博士共同對(duì)《資源稅法》實(shí)施細(xì)則的實(shí)施所帶給地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的影響開展了分析研究。他們共同撰寫的研究論文《淺議資源稅法對(duì)地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的影響及政策建議》已經(jīng)通過評(píng)審，不久后將在《科技導(dǎo)報(bào)》上刊出。近日，他們基于自己的研究結(jié)果，向《中國(guó)地?zé)?/a>》記者講述了現(xiàn)有《資源稅法》和各地實(shí)施細(xì)則中存在的事實(shí)沖突和理解偏差等問題，并對(duì)完善地?zé)豳Y源稅給出了幾點(diǎn)具體建議。

三位研究人員一致認(rèn)為，現(xiàn)行的實(shí)施細(xì)則之間存在著基本概念定義不清，有違事實(shí)，計(jì)稅單位選用不當(dāng)造成計(jì)稅量不科學(xué)等問題，在部分內(nèi)容上存在與上位法《資源稅法》的不一致。這些矛盾和沖突將會(huì)對(duì)我國(guó)正在蓬勃發(fā)展中的地?zé)崮墚a(chǎn)業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響。在我國(guó)提出“碳達(dá)峰碳中和”目標(biāo)的背景下，這一做法更將阻礙地?zé)崮?/a>更大規(guī)模化發(fā)展的步伐。

征稅對(duì)象到底是什么？

《資源稅法》于2020年9月1日正式實(shí)施，為配合該法的實(shí)施，北京、河北、天津等二十九個(gè)省市相繼出臺(tái)了地方執(zhí)行細(xì)則，絕大部分省市將地?zé)豳Y源稅的稅率定為2至3元每立方米，個(gè)別省市高達(dá)10元，甚至30元每立方米。

在《資源稅法》所附的稅目表中，規(guī)定的征稅對(duì)象是“地?zé)?/a>”。當(dāng)前爭(zhēng)議的核心在于，這個(gè)“地?zé)?/a>”到底指的是 “地熱能”，“地?zé)崃黧w”，還是“地?zé)豳Y源”?根據(jù)中華人民共和國(guó)能源行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)NB/T 10097-2018《地熱能術(shù)語(yǔ)》的規(guī)定：“地?zé)崮?/a>是賦存于地球內(nèi)部巖土體、流體和巖漿體中，能夠?yàn)槿祟?a href="http://www.rijz.cn/t/開發(fā).html" >開發(fā)和利用的熱能。地?zé)豳Y源則包括地?zé)崮?/a>、地?zé)崃黧w及其有用組分。”

由此可以看出，地?zé)豳Y源這個(gè)概念范圍最大。它包括了地熱能、地熱流體及其有用組分這三個(gè)部分。而這三個(gè)部分中，地熱流體又是地?zé)崮芎陀杏媒M分的載體。資源稅的征稅對(duì)象到底是上述三部分的總和，還是指這三個(gè)部分當(dāng)中的某一部分？邵亥冰表示，“我們的觀點(diǎn)是地?zé)豳Y源稅的應(yīng)稅產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)只有地?zé)崃黧w！”

他的回答也給出了依據(jù)：首先地?zé)崮苁乾F(xiàn)行《可再生能源法》中已經(jīng)明確規(guī)定的可再生能源之一。國(guó)家對(duì)可再生能源的態(tài)度是鼓勵(lì)開發(fā)。而《資源稅法》的征稅對(duì)象是石油，煤炭，礦石等不可再生資源。對(duì)不可再生的資源，國(guó)家的政策是節(jié)約利用，有序開發(fā)?！按蠹铱梢钥吹?，從來沒有對(duì)太陽(yáng)能進(jìn)行收稅，也從來沒有對(duì)風(fēng)能進(jìn)行收稅，它們都是可再生能源，國(guó)家鼓勵(lì)開發(fā)。”邵亥冰補(bǔ)充說。研究人員在訪談中還表示，在不同的立法方向上，地?zé)豳Y源體現(xiàn)了其獨(dú)特的屬性。具體來說，地?zé)豳Y源既包含可再生的地?zé)崮?，同時(shí)也包含不可再生的地?zé)崃黧w。“這是之所以會(huì)產(chǎn)生如此多的法律爭(zhēng)議和現(xiàn)實(shí)沖突的關(guān)鍵所在”。

另一個(gè)更顯而易見的原因是，從稅目稅率表的內(nèi)容來看，當(dāng)采用從量計(jì)征原則時(shí)，地?zé)豳Y源稅的計(jì)稅單位是立方米，是個(gè)體積單位。體積單位可以用來度量地熱流體的數(shù)量，卻不適用于對(duì)能量大小的描述。據(jù)此可以推理得出，地?zé)豳Y源稅的應(yīng)稅產(chǎn)品，并不包含地?zé)崮堋?/span>

從目前各地實(shí)施細(xì)則中對(duì)地?zé)豳Y源稅的規(guī)定來看，以北京市為例，對(duì)回灌地?zé)崴?/a>要征收每立方米1元。同樣對(duì)回灌地?zé)崴?/a>進(jìn)行規(guī)定的，還有天津、山西、河南等地。對(duì)此，邵亥冰、孔彥龍認(rèn)為，目前地方對(duì)于回灌地?zé)崴?/a>征收資源稅的行為，事實(shí)上超越了《資源稅法》中賦予的權(quán)力范疇，存在下位的實(shí)施細(xì)則與上位法律之間的沖突。

從量計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)是什么？ 

資源稅按照《稅目稅率表》實(shí)行從價(jià)計(jì)征或者從量計(jì)征。目前全國(guó)所有省份或直轄市對(duì)地?zé)豳Y源都僅實(shí)行“從量計(jì)征”的原則?！顿Y源稅法》第三條文本中對(duì)實(shí)行從量計(jì)征的應(yīng)繳稅額做出了明確的規(guī)定：“實(shí)行從量計(jì)征的，應(yīng)納稅額按照應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量乘以具體適用稅率計(jì)算。”

假如地?zé)崞髽I(yè)實(shí)現(xiàn)了開采地?zé)?/a>水100%回灌，由于企業(yè)向外銷售的是熱能，按照《資源稅法》從量計(jì)征的應(yīng)繳稅額分析，作為應(yīng)稅產(chǎn)品的地?zé)崴?/a>并未對(duì)外銷售。“也就是說如果要嚴(yán)格計(jì)征應(yīng)稅產(chǎn)品的話，其銷售數(shù)量為0，那么該企業(yè)就無需繳付任何資源稅。”邵亥冰說。

雖然各地的實(shí)施細(xì)則中選擇了《資源稅法》中《稅目稅率表》對(duì)地?zé)嵴鞫惗惵实钠渲幸豁?xiàng)規(guī)定，但是由于法律正式條文中已經(jīng)對(duì)稅額的計(jì)算做出了規(guī)定，因此《稅目稅率表》和各地實(shí)施細(xì)則中對(duì)事實(shí)上并未銷售的地?zé)崴_征資源稅，依據(jù)的都是一項(xiàng)并不存在的事實(shí)，這顯然是矛盾的。 

有業(yè)內(nèi)人士提出，地?zé)嵛菜?/a>在被注入到回灌井后經(jīng)過地下熱儲(chǔ)的加熱，其中一部分又再次回到了生產(chǎn)井中。如果地?zé)豳Y源稅的征收僅僅按照生產(chǎn)量計(jì)算，那就在事實(shí)上構(gòu)成了對(duì)回灌地?zé)崴闹貜?fù)征稅。

除了上述應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量存在問題外，在《資源稅法》及各地的實(shí)施細(xì)則中，把地?zé)岬恼鞫悓?duì)象定義為“原礦”，那么地?zé)崴降资遣皇恰霸V”？孔彥龍介紹，原礦指的是開采后未經(jīng)加工的礦石。有觀點(diǎn)認(rèn)為，存在地下的地?zé)崴灰?a href="http://www.rijz.cn/t/開采.html" >開采出來，經(jīng)過了除砂、換熱等人為加工后就不再屬于原礦。按照這種觀點(diǎn)，地?zé)豳Y源稅在計(jì)征時(shí)，就必須排除這部分已經(jīng)回灌了的地?zé)崴?/p>

國(guó)外征稅是否有先例？

禁止地?zé)嵛菜?/a>的直接排放，鼓勵(lì)百分百回灌，是國(guó)際上大部分國(guó)家在地?zé)衢_發(fā)領(lǐng)域的通行做法。全世界大多數(shù)國(guó)家通過對(duì)地?zé)衢_發(fā)設(shè)置嚴(yán)格的探礦權(quán)和采礦權(quán)，以及完善的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制，以此來保障地?zé)峤】悼沙掷m(xù)開發(fā)，而并非需要通過實(shí)施資源稅手段來實(shí)現(xiàn)。

邵亥冰以德國(guó)為例介紹，對(duì)于開發(fā)地?zé)?/a>供暖項(xiàng)目，德國(guó)并不征收地?zé)豳Y源稅，而是通過嚴(yán)格細(xì)化探礦權(quán)和采礦權(quán)的準(zhǔn)入條件來實(shí)現(xiàn)?！叭绻陧?xiàng)目運(yùn)行過程中出現(xiàn)向環(huán)境中排放地?zé)嵛菜?/a>的情況，不但環(huán)保部門有權(quán)力根據(jù)法規(guī)對(duì)企業(yè)實(shí)施罰款，地方市政當(dāng)局也有權(quán)直接吊銷已經(jīng)授予企業(yè)的采礦許可證?！痹谏酆ケ磥?，德國(guó)這種做法的好處在于，并不需要在稅法層面對(duì)實(shí)際的地?zé)衢_發(fā)活動(dòng)施加經(jīng)濟(jì)性影響，而是利用環(huán)保和采礦許可的硬性約束，從源頭上保護(hù)了深部地?zé)崴Y源。

據(jù)了解，德國(guó)地?zé)岚l(fā)電項(xiàng)目可獲得基本電價(jià)補(bǔ)貼，2004年電價(jià)補(bǔ)貼為0.15歐元/千瓦時(shí)，2009年電價(jià)補(bǔ)貼為0.16歐元/千瓦時(shí)，2012年電價(jià)補(bǔ)貼為0.25歐元/千瓦時(shí)。雖然德國(guó)地?zé)豳Y源條件并不豐富，但其政策保障了地?zé)岚l(fā)電獲得飛速發(fā)展。

再比如冰島，為了鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行地?zé)衢_發(fā)，1961年冰島政府建立地?zé)峄?，該基金主要用于地?zé)岬?a href="http://www.rijz.cn/t/勘探.html" >勘探和鉆探服務(wù)。政府部門向地?zé)峥碧?/a>和鉆探公司提供貸款，可覆蓋高達(dá)60%的鉆探成本，如果鉆探成功，可在開采開始5年內(nèi)以最高允許的利率償還貸款；如果鉆探未能產(chǎn)生可開采的熱水，則貸款轉(zhuǎn)換為贈(zèng)款，無需償還。該基金以此形式鼓勵(lì)地?zé)峥碧?/a>并分擔(dān)了開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

土耳其作為近年來在地?zé)崮芊矫姘l(fā)展最快的國(guó)家之一，前不久土耳其駐華大使館發(fā)文指出，“截至去年土耳其地?zé)豳Y源發(fā)電能力已達(dá)到 1650 兆瓦。由于私營(yíng)部門投資和政府政策，土耳其地?zé)?a href="http://www.rijz.cn/t/發(fā)電廠.html" >發(fā)電廠的發(fā)電能力在過去10年中增長(zhǎng)了100倍?！?/p>

目前土耳其在地?zé)岚l(fā)電能力方面排名世界第四，土耳其之所以能成為近年來在地?zé)崮芊矫姘l(fā)展最快的國(guó)家之一，這離不開政府的積極推動(dòng)：一是議會(huì)通過決議發(fā)展本國(guó)地?zé)豳Y源；二是地?zé)崃⒎?，?a href="http://www.rijz.cn/t/投資.html" >投資地?zé)岚l(fā)電的均給予政策優(yōu)惠。

征稅對(duì)企業(yè)有何影響？

依據(jù)現(xiàn)行《資源稅法》各地的實(shí)施細(xì)則，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，雖然對(duì)不回灌的消耗性用水加大了稅收，但對(duì)開展回灌的供暖企業(yè)進(jìn)行征稅，其實(shí)際效果就是大幅度提高了地?zé)峁┡?/a>企業(yè)的生產(chǎn)成本，不利于地?zé)岙a(chǎn)業(yè)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

以天津市為例，假設(shè)一口地?zé)嵘a(chǎn)井流量約為100立方米/小時(shí)，有一口回灌井，水溫為70 ℃，實(shí)現(xiàn)了60%開采地?zé)?/a>水的回灌，采暖期為120天。根據(jù)天津市出臺(tái)的資源稅計(jì)征辦法，按照目前回灌量每立方米1元、未回灌量每立方米3元的標(biāo)準(zhǔn)征收，則應(yīng)對(duì)回灌部分的地?zé)崴头腔毓嗟牟糠址謩e計(jì)稅，總合計(jì)51.84萬元。如若地?zé)嵛菜?/a>實(shí)現(xiàn)100%回灌，按照回灌量每立方米1元的標(biāo)準(zhǔn)，那么每個(gè)采暖季企業(yè)應(yīng)繳納28.8萬元的資源稅。

邵亥冰、孔彥龍、沈百鑫三位研究人員撰寫的《淺議資源稅法對(duì)地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的影響及政策建議》一文中以河北雄縣地?zé)峁┡?/a>項(xiàng)目為例，采暖季期間，單口井每小時(shí)可穩(wěn)定生產(chǎn)約120立方米地?zé)崴?，水溫?0攝氏度，地?zé)嵛菜?00%回灌。若40口井對(duì)縣城400萬平米建筑供暖，根據(jù)河北省最低2元每立方米的資源稅率，企業(yè)在每個(gè)采暖季需要繳納的資源稅約2765萬元。

再以地?zé)?a href="http://www.rijz.cn/t/發(fā)電.html" >發(fā)電為例，在地?zé)豳Y源稅的應(yīng)稅產(chǎn)品是地?zé)崴@一前提下，由于地?zé)?a href="http://www.rijz.cn/t/發(fā)電.html" >發(fā)電會(huì)從地?zé)崴挟a(chǎn)生蒸汽，而蒸汽是氣態(tài)的水，那么對(duì)應(yīng)稅地?zé)崴凑阵w積進(jìn)行計(jì)量時(shí)，自然也包含蒸汽的體積。由于現(xiàn)有《資源稅法》所附的《稅目稅率表》中規(guī)定，地?zé)豳Y源稅的計(jì)稅單位立方米，是體積單位，如果將地?zé)崴驼羝目傮w積計(jì)稅，這無疑會(huì)給企業(yè)帶來一筆“天價(jià)”稅收。邵亥冰表示，當(dāng)這種計(jì)稅行為應(yīng)用于高溫地?zé)豳Y源時(shí)，就會(huì)造成計(jì)稅量不唯一，不科學(xué)的問題，同樣也會(huì)極大地挫傷企業(yè)的積極性。

面對(duì)高額稅負(fù)，業(yè)內(nèi)人士呼吁，政府在做好保護(hù)地?zé)崴Y源開發(fā)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，也要給地?zé)崞髽I(yè)以充分的積極性，保障清潔供暖事業(yè)發(fā)展。既能保護(hù)好地下水資源，又能夠充分保障地?zé)崞髽I(yè)及用戶的權(quán)益，這樣才能夠使得法律有效的執(zhí)行下去。

如何改進(jìn)地?zé)豳Y源稅？

基本概念定義不清、應(yīng)稅產(chǎn)品計(jì)量不科學(xué)等問題，爭(zhēng)議的背后折射出現(xiàn)有《資源稅法》框架下的規(guī)范與地方執(zhí)行細(xì)則中的理解偏差，進(jìn)而導(dǎo)致使用結(jié)果沖突的問題，業(yè)內(nèi)呼吁亟待改進(jìn)地?zé)豳Y源稅。

邵亥冰表示，目前資源稅法所存在的一系列問題，可以從兩方面進(jìn)行拓展和解決：一是各地的地?zé)衢_發(fā)企業(yè)要積極的同當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的稅務(wù)、自然資源等主管部門，進(jìn)行一個(gè)基于法律和事實(shí)、心平氣和的協(xié)商，就目前地?zé)豳Y源稅所牽扯到的問題進(jìn)行溝通，把企業(yè)的訴求和法律上的邏輯同地方政府部門進(jìn)行充分說明。二是從政府的層面來講，稅務(wù)、自然資源等主管部門可以建議全國(guó)人大進(jìn)行釋法, 明確涉及地?zé)豳Y源稅的相關(guān)法律定義。或者可以請(qǐng)求國(guó)家稅務(wù)總局，自然資源部等權(quán)威部門，對(duì)于地?zé)豳Y源的征稅對(duì)象是不是地?zé)崴?，以及地?zé)崴霸V”的范疇等概念進(jìn)行澄清。只有權(quán)威機(jī)關(guān)對(duì)厘清對(duì)相關(guān)概念的解釋之后，各地才能依法開展地?zé)豳Y源稅的征收工作。

孔彥龍談到，當(dāng)前《資源稅法》的第三條銷售數(shù)量認(rèn)定問題，在征收回灌地?zé)崴畣栴}上造成了地方實(shí)施細(xì)則與上位法《資源稅法》之間的沖突。他建議各省市人大和資源稅征收主管部門，出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)回灌地?zé)崴庹髻Y源稅，或是給予同樣額度的退稅政策。此外，建議出具司法解釋，對(duì)“原礦”在地?zé)豳Y源范圍內(nèi)的定義給予明確。只有待這些定義都明確之后，才能判定是否將未能回灌的地?zé)崴暈槠髽I(yè)對(duì)外銷售的礦產(chǎn)資源。

根據(jù)地?zé)崞髽I(yè)的實(shí)際情況，還應(yīng)將實(shí)施細(xì)則中地熱流體的計(jì)征單位改為質(zhì)量單位噸?！?strong>只有把體積單位改為質(zhì)量單位，才能從根本上解決司法實(shí)踐中應(yīng)稅地?zé)崴?jì)量不確定，不科學(xué)的問題。那么高溫地?zé)豳Y源計(jì)稅問題也會(huì)得到解決。”孔彥龍說。

“法律條文里面每一個(gè)字都有其明確的定義，會(huì)直接關(guān)系到具體執(zhí)行法律時(shí)如何操作，所以從法律概念層面上要進(jìn)行清楚的界定?！鄙酆ケf，不管是從企業(yè)還是從政府方面來講，如果大家都能夠嚴(yán)格按照法律精神來規(guī)范和約束自己的行為，在國(guó)家大力推進(jìn)“碳達(dá)峰，碳中和”的背景下，地?zé)嵝袠I(yè)仍然有一個(gè)非常光明的未來。（文/代海雷）